El Comercio Electrónico Protagoniza la Escena en Vísperas de la CM13 de la Organización Mundial del Comercio

El presente artículo describe el progreso obtenido y la dinámica de los debates observada durante el Programa de Trabajo sobre el Comercio Electrónico y la Iniciativa Conjunta sobre el Comercio Electrónico tras la Duodécima Conferencia Ministerial (CM12) de 2022, como antecedentes del posible progreso de ambos debates en la CM13 a realizarse en febrero de 2024.

Debates Temáticos Específicos Revitalizan la Relevancia del Programa de Trabajo

Los aspectos del comercio electrónico relacionados con el comercio se vienen debatiendo en la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde 1998, por mandato de la Declaración sobre el Comercio Electrónico Mundial de la CM2. En dicha declaración se insta al establecimiento de un Programa de Trabajo sobre el Comercio Electrónico y a una moratoria provisional de los derechos de aduana a las transmisiones electrónicas. Esta moratoria se ha prorrogado por alrededor de dos años en todas las reuniones ministeriales celebradas desde entonces.

Los debates en el marco del programa de trabajo han sido descriptos como lentos y vacilantes, aunque importantes para mantener los aspectos relacionados con el comercio electrónico en la agenda multilateral acordada por los miembros. Sin embargo, en la CM12, a medida que los debates plurilaterales sobre comercio electrónico (descriptos más adelante) cobraban impulso, los miembros hicieron pública una decisión ministerial en la que destacaron su intención de revitalizar los esfuerzos en el marco del Programa de Trabajo sobre el Comercio Electrónico y garantizar que los debates hicieran hincapié en la dimensión del desarrollo.

Los debates en el marco del programa de trabajo han sido descriptos como lentos y vacilantes, aunque importantes para mantener los aspectos relacionados con el comercio electrónico en la agenda multilateral acordada por los miembros.

El trabajo se ha intensificado. Entre enero y noviembre de 2023 se celebraron ocho debates específicos que abarcaron una serie de cuestiones temáticas pertinentes al desarrollo. Estas incluyen la protección de los consumidores, la brecha digital, la mejora de la participación de las economías en desarrollo y los países menos adelantados (PMA) en el comercio electrónico, los marcos normativos y jurídicos, los derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, la facilitación del comercio digital y las transacciones electrónicas, la industrialización digital, la creación de capacidades y la transferencia de tecnología. Los miembros también están participando mediante la presentación de más propuestas o comunicaciones que recomiendan futuros puntos para la orden del día, la facilitación del intercambio de conocimientos y el apoyo a los debates temáticos.

En vísperas de la CM13, la facilitadora de los debates sobre el programa de trabajo ha preguntado a los miembros si algunas de las cuestiones debatidas en las reuniones temáticas podrían ser objeto de recomendaciones para presentar en la conferencia ministerial. La facilitadora también ha invitado a los miembros a reflexionar sobre la manera de conseguir que el programa de trabajo sea más eficaz en respuesta a los desafíos actuales y, en particular, para el desarrollo.

Más Participantes e Intensificación de las Negociaciones

Los debates sobre el comercio electrónico también están teniendo lugar de forma plurilateral en la OMC. En la CM11 celebrada en Buenos Aires en 2017, 71 Miembros de la OMC lanzaron una nueva iniciativa de declaración conjunta (JSI, por sus siglas en inglés), comenzando con trabajos exploratorios con miras a futuras negociaciones en la OMC sobre los aspectos del comercio electrónico relacionados con el comercio. Estas conversaciones se convirtieron en negociaciones formales en enero de 2019. Aunque todos los miembros de la OMC pueden participar en las reuniones de negociación, la participación formal en las negociaciones se limita a un subconjunto de miembros (actualmente 90).

Aunque este número representa sólo el 55% de todos los miembros de la OMC, el grupo incluye a muchos de los principales países comerciantes: el comercio entre estos miembros representa más del 90% del comercio mundial. Participan economías desarrolladas e importantes economías emergentes, como Estados Unidos, la Unión Europea (UE), China e Indonesia. En comparación con la otra JSI (el Acuerdo sobre la Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo, o IFDA, por sus siglas en inglés), la participación de las economías en desarrollo y de los PMA es más limitada. Sólo ocho de los 90 miembros son africanos y cinco son PMA. Algunas importantes economías emergentes, como India y Sudáfrica, no están participando porque se oponen en principio a estas negociaciones plurilaterales.

Distintos intereses comerciales y enfoques regulatorios de los países.

Las negociaciones han tenido que conciliar las distintas posturas de los miembros sobre los tipos de normas que deberían priorizarse dentro de un marco internacional. Un experto señala que estas diferentes posturas se deben a los distintos intereses comerciales y enfoques regulatorios de los países. Por ejemplo, al inicio del proceso, Estados Unidos abogó por normas que garantizaran la libre circulación de datos a través de las fronteras —normas que podrían beneficiar la expansión de las empresas de servicios digitales. China y la UE abogaron por un enfoque más cauteloso, tratando de mantener un espacio de política para atender objetivos de seguridad nacional o privacidad. China abogó principalmente por la facilitación del comercio y las ventajas de acceso al mercado, normas que beneficiarían el flujo del comercio tradicional que posibilitan las plataformas digitales. Los países en desarrollo miembros se centraron en las flexibilidades de aplicación y en los beneficios para la creación de capacidades. Los miembros también tienen posiciones distintas sobre los derechos de aduana: las economías desarrolladas promueven un compromiso para imponer una moratoria permanente y algunas economías en desarrollo prefieren alinear su compromiso relativo a la moratoria con las decisiones tomadas en el marco del Programa de Trabajo de la OMC sobre el Comercio Electrónico.

Durante el proceso de negociación, las propuestas que carecían de apoyo suficiente para llegar al texto formal —como los compromisos adicionales de acceso al mercado de bienes y servicios— se trasladaron a una sección anexa del texto de negociación. A finales de 2023, estas cuestiones dejaron de considerarse.

Cuestiones sobre el Flujo de Datos Pasan a Segundo Plano

Es importante destacar que, debido a acontecimientos recientes, ya no se contemplan artículos sobre el flujo de datos, la localización de datos o la ubicación de instalaciones informáticas y código fuente. Estos artículos fueron archivados después de que el Representante de Comercio de Estados Unidos anunciara el 23 de octubre de 2023 que retiraba su apoyo a las propuestas sobre estas cuestiones, alegando la necesidad de mantener un espacio de política mientras se desarrollan los debates en torno a consideraciones de política interna. Esta medida supuso el “archivo” de las cuestiones consideradas más difíciles de negociar debido a las posiciones divergentes de miembros como Estados Unidos, la UE y China.

La eliminación de las cuestiones relacionadas con los datos hizo temer que las negociaciones no llegarán a un resultado ambicioso. Pero los coorganizadores —Australia, Japón y Singapur—defendieron la forma actual del paquete reducido, argumentando que "aun cuando no satisfaga todas nuestras expectativas, es un paquete sustantivo que redunda en beneficio de los consumidores, las empresas y los Miembros".

La eliminación de las cuestiones relacionadas con los datos hizo temer que las negociaciones no llegarán a un resultado ambicioso.

Los coorganizadores se habían propuesto llegar a una conclusión sustancial sobre varias normas digitales en la JSI para finales de 2023. Estas normas incluyen una serie de artículos ampliamente estabilizados mediante debates en pequeños grupos (denominados “artículos aparcados”) y otra serie de artículos totalmente “limpios”. Los coorganizadores también esperan ver una mayor convergencia en torno a las zonas de entendimiento sobre las cuestiones restantes. En la siguiente tabla se resumen los artículos aparcados y las cuestiones pendientes que se están debatiendo en la búsqueda de zonas de entendimiento.

Es posible que en los próximos meses los participantes de esta iniciativa conjunta presenten una versión definitiva del texto básico del acuerdo sobre el comercio electrónico. Es probable que los debates sobre la inclusión de dicho acuerdo en el marco de la OMC no tengan lugar hasta después de la CM13. La incorporación del texto de un tratado plurilateral a la arquitectura jurídica de la OMC requiere el consenso de todos los miembros de la OMC y, como ya se ha señalado, en principio algunos se oponen a estas negociaciones.

Es probable que los participantes en la JSI sobre el comercio electrónico sigan el debate sobre la arquitectura jurídica en torno a la incorporación al reglamento de la OMC del texto del tratado elaborado por la otra iniciativa plurilateral, el IFDA, para evaluar sus opciones. La falta de consenso entre todos los miembros de la OMC para incluir el IFDA como acuerdo plurilateral probablemente tenga un efecto en cadena sobre la viabilidad de incorporar el acuerdo sobre el comercio electrónico en la OMC. Si se da esta situación, no está claro qué ocurrirá con los acuerdos JSI si los mismos no prosiguen como acuerdos de la OMC —si logran avanzar como acuerdos no pertenecientes a la OMC o si pueden surgir otras opciones.

Intensificación de los Debates sobre la Moratoria de los Derechos de Aduana

Una cuestión importante debatida a nivel multilateral a través del programa de trabajo y en el proceso de iniciativa conjunta plurilateral es la moratoria de los derechos de aduana a la transmisión electrónica.

Tal como se mencionó anteriormente, la declaración de la CM2 que ordenó el establecimiento del programa de trabajo también instó a que se mantuviera una moratoria provisional sobre los aranceles de las transmisiones electrónicas. Esta moratoria se ha prorrogado en posteriores reuniones ministeriales. Sin embargo, en las últimas ministeriales surgió un acalorado debate sobre si esto debe seguir siendo así. Un grupo de economías en desarrollo amenazó con bloquear la prórroga en la CM12, y el acuerdo para mantener la moratoria solo se alcanzó en los últimos días. La decisión de la CM12 señala que los miembros acuerdan prorrogar la moratoria hasta la próxima reunión ministerial, o hasta marzo de 2024, si no se celebra una reunión ministerial para entonces. Los miembros también acordaron intensificar su compromiso de revisar el alcance, la definición y el impacto de la moratoria.

Los debates sobre su definición y alcance tratan de evaluar en primer lugar sobre qué productos pueden imponerse derechos de aduana. Uno de los debates es si las transmisiones electrónicas deben tratarse como un bien (en cuyo caso pueden aplicarse aranceles) o un servicio, o renunciar por completo a la categorización. Otro debate intenta determinar si los derechos deberían aplicarse al contenido de las transmisiones electrónicas o sólo a la señal de transmisión (los bits y los bytes).

El debate subyacente, sin embargo, gira en torno al impacto de la moratoria. Un aspecto del debate es la posible pérdida de ingresos públicos. Algunas grandes economías en desarrollo sostienen que, al no imponer aranceles sobre los bienes que están siendo cada vez más digitalizados, se enfrentan a importantes pérdidas de ingresos públicos. Las opiniones contrarias afirman que la pérdida de ingresos es relativamente pequeña y puede cubrirse aplicando impuestos internos.

El debate subyacente gira en torno al impacto de la moratoria.

Otra de las deliberaciones se refiere a la capacidad de los miembros para aplicar estrategias de política industrial. Algunas economías en desarrollo afirman que el levantamiento de la moratoria es importante para que los países puedan ampliar su espacio de política, aplicar estrategias para proteger y facilitar la transferencia de tecnología y ayudar a sus incipientes industrias digitales, que están quedando muy rezagadas con respecto a sus contrapartes de las economías desarrolladas. Los puntos de vista opuestos, presentados por un grupo de economías desarrolladas y varios miembros de economías en desarrollo, afirman que la moratoria reduce los costos comerciales y esto, a su vez, beneficia a los consumidores y aumenta las oportunidades para las empresas, entre otras cosas al permitir el comercio de un mayor número de empresas pequeñas. En esencia, alegan que los beneficios económicos de continuar aplicando la moratoria superan con creces los beneficios potenciales de imponer derechos de aduana a las transmisiones electrónicas como parte de una estrategia de política industrial orientada al proteccionismo.

Los miembros debatirán estas cuestiones en reuniones específicas en vísperas de la CM13. ¿Cambiarán las posiciones de los miembros, o podemos esperar otro tenso debate en la ministerial que termine en la expiración de la moratoria o en otra prórroga provisional? El resultado de los debates multilaterales sobre la moratoria determinará las opciones para los debates plurilaterales sobre esta misma cuestión que continuarán después de la CM13.

El comercio electrónico estará presente de muchas maneras en la CM13. Lo más importante es que las negociaciones determinarán si la moratoria expirará o será prorrogada. Las negociaciones en torno a la JSI sobre el Comercio Electrónico presentarán un texto básico, casi definitivo, de una propuesta de tratado. La reunión ministerial puede revelar si existe una vía factible para que las JSI —incluido el tratado sobre el comercio electrónico— sean incorporadas al reglamento de la OMC. Por último, brindará la oportunidad de que los debates multilaterales, revitalizados a través del programa de trabajo, ofrezcan valiosas recomendaciones y sean aún más eficaces.